1. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.
2. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
3. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.
4. В целях обеспечения законности прокурор по своей инициативе или инициативе суда вступает в дело, рассматриваемое судом, на любой стадии процесса для дачи заключения:
1) о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением законодательства, устанавливающего специальные экономические меры, меры воздействия (противодействия) на недружественные действия иностранных государств;
2) при рассмотрении судом заявления о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда, ходатайства о признании и приведении в исполнение решения иностранного суда и иностранного арбитражного решения;
3) в случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о том, что являющийся предметом судебного разбирательства спор инициирован в целях уклонения от исполнения обязанностей и процедур, предусмотренных законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательством о налогах и сборах, валютным законодательством Российской Федерации, правом Евразийского экономического союза в сфере таможенных правоотношений и законодательством Российской Федерации о таможенном регулировании, а также законодательством, устанавливающим специальные экономические меры, меры воздействия (противодействия) на недружественные действия иностранных государств, и (или) возник из мнимой или притворной сделки, совершенной в указанных целях.
Комментарий к Ст. 45 ГПК РФ
1. Комментируемая статья существенно по-новому характеризует участие прокурора в деле (по сравнению со ст. 41 ГПК 1964 г.):
1) прокурор может теперь обратиться в суд с заявлением лишь в случаях, прямо указанных в ст. 45;
2) заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан прокурор может подать лишь в случае, если гражданин по состоянию здоровья (например, если он признан инвалидом по зрению, слуху, немой и т.п.), возрасту (например, он очень стар и беспомощен), недееспособности (если суд признал его таковым) и другим уважительным причинам (например, гражданин выполняет специальное задание за пределами страны) не может сам обратиться в суд;
3) с 19.04.09 (после вступления в силу Федерального закона от 05.04.09 N 43-ФЗ «О внесении изменений в ст. 45 и 131 ГПК РФ») установлено, что указанное ограничение не распространяется на заявления прокурора, если основанием для их подачи послужили обращения граждан о защите их нарушенных (оспариваемых) прав и законных интересов исчерпывающим образом перечисленных в абзаце втором части 1 ст. 45. В этих случаях прокурор вправе обратиться в суд вне зависимости от состояния здоровья (возраста и т.п. обстоятельств) гражданина. См. также комментарий к ст. 131 ГПК.
Прокурор, упомянутый в ст. 45 — это любой прокурор, в т.ч. военный.
2. Нужно учесть, что прокурор вправе (а в ряде случаев, предусмотренных Законом о прокуратуре, ТК, другими законами обязан) обратиться в суд с заявлением:
в защиту прав и охраняемых законом интересов как отдельных граждан, так и организаций;
в целях охраны государственных или общественных интересов (например, защита экологии, флоры, фауны, для борьбы с распространением эпидемий, эпизоотий и т.д.). При этом в ст. 45 говорится не только о защите «государственных интересов» (т.е. интересов России и ее субъектов): прокурор вправе обратиться в суд и для охраны интересов муниципальных образований.
В случаях, указанных в ч. 3 ст. 45, прокурор вправе вступить в дело в любой стадии процесса — от предъявления иска до исполнения судебного решения, включая стадии кассационного производства и пересмотра дела в порядке судебного надзора. Верховный Суд (в п. 19 Постановления от 20.01.2003) обратил внимание судов на следующее:
8 (812) 467-95-35 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 302-76-91 (Регионы РФ)
а) общее положение об участии прокурора в деле закреплены в ст. 45 ГПК, а о его правах и обязанностях как лица, участвующего в деле, — в ст. 35 ГПК;
б) статья 45 ГПК определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод, охраняемых законом интересов других лиц, а также вступления в процесс для дачи заключения по делу;
в) прокурор вправе принести представление в суд второй и надзорной инстанции на судебное постановление лишь в случае, если он участвует в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, ст. 336, ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376 ГПК);
г) правом на подачу указанного представления в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, ст. 2 положений ст. 34, 35, 45 ГПК, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.
3. Анализ положений ст. 45, кроме того, позволяет сделать ряд важных выводов:
а) по общему правилу прокурор вправе (но не обязан) участвовать в разбирательстве дела: это вытекает из систематического толкования правил ч. 1 и 2 ст. 45;
б) однако в ряде случаев прокурор именно обязан принять участие в деле:
если это прямо предусмотрено законом, см., например, коммент. к ст. 278, 288. Кроме норм ГПК, обязательное участие прокурора в деле предусмотрено в ряде других законов: например, ст. 70 СК устанавливает, что дела о лишении родительских прав рассматриваются с участием прокурора;
если необходимость участия прокурора в данном деле признана судом. При этом суд выносит определение (см. коммент. ст. 224, 225).
4. Применяя правила ч. 2 ст. 45, следует иметь в виду, что:
а) они относятся лишь к случаям, когда прокурор участвует (по своей инициативе, в соответствии с прямыми требованиями закона — роли не играет) в деле;
б) отказ прокурора от заявления (упомянутый в ст. 45) охватывает случаи, когда оно было подано в защиту интересов или граждан, или организаций. Отказ от заявления, поданного прокурором в целях охраны государственных или муниципальных интересов, в виду не имеется: в этом случае требовать дальнейшего рассмотрения дела по существу нельзя, оно подлежит прекращению по ст. 220 ГПК (см. коммент. к ней).
Если физическое лицо или организация (в интересах которой прокурор в свое время подал заявление) требует рассмотрения дела по существу (несмотря на отказ от заявления прокурора), суд или удовлетворяет требование и продолжает разбирательство, или отказывает в его удовлетворении (по основаниям, предусмотренным в законе). В обоих случаях суд выносит соответствующее определение. И в случаях, когда истцом является прокурор, его отказ от иска влечет прекращение дела, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
5. Об ознакомлении прокурора с материалами дела, о заявлении им отводов, предъявлении доказательств и об участии в их исследовании см. коммент. к ст. 18-20, 57, 174, 181, 183, 187, 190 ГПК.
Заключение прокурора дается по существу дела в целом до судебных прений (см. коммент. к ст. 189 ГПК).
6. Для правильного применения ст. 45 необходимо учесть, что в приказе Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» и в Письме от 27.01.2003 Генеральная прокуратура РФ обратила внимание прокуроров, в частности, на следующее:
1) полномочия по участию прокурора в гражданском процессе реализуются прокурором в трех формах:
а) путем обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК, — как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;
б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;
в) путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.
Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.
2) в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (об изъятиях из этого общего правила см. выше — А.Г.).
Конкретизируя эти положения, ч. 3 ст. 131 ГПК (см. коммент. к ней) определяет, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов;
3) в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.
Отсутствие в ГПК перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и проведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд.
При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов.
Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.
Из смысла ст. 136 ГПК (см. коммент. к ней) следует, что несоблюдение прокурором упомянутых требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, влечет оставление заявления прокурора без движения. На определение суда об оставлении искового заявления, заявления прокурора без движения им может быть подано представление (ст. 371, 372 ГПК (см. коммент. к ней);
4) часть 2 ст. 45 ГПК предусматривает, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.
В силу специфического процессуального положения в гражданском процессе прокурору, принимающему участие в процессе, не может быть предъявлен встречный иск, хотя в ГПК и нет прямого указания на это.
В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
Условие, когда дело при отказе истца от иска не может быть прекращено, имеет принципиальный характер и служит для предупреждения злонамеренного сговора представителей истца и ответчика и других проявлений злоупотребления правом.
Прокурором на определение о прекращении производства по делу может быть внесено представление;
5) в ГПК предусмотрено участие прокурора по делам, возникающим из публичных правоотношений (подраздел III), в порядке особого производства об усыновлении (удочерении) ребенка); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании недееспособным; об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами; заявление об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством. Семейным кодексом РФ предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав (ст. 70), о восстановлении в родительских правах (ст. 72), об ограничении в родительских правах (ст. 73). Федеральным законом «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза.
При подготовке исковых заявлений прокурорам следует обратить внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК не в порядке производства по делам, возникающим из публичных отношений, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.
ВС разъяснил, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о принудительной госпитализации лица больного заразными формами туберкулеза, в защиту прав неопределенного круга лиц. Такое заявление рассматривается по аналогии с порядком рассмотрения дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар (п. 2 Ответов на вопросы от 23.11.05). Об участии прокурора в делах по рассмотрению жилищных споров см. п. 20 Постановления от 02.07.09.
См. также БВС, 2006, N 3, с. 3.
Альтернативный комментарий к ст.45 ГПК
В статье 45 ГПК РФ установлены случаи участия в гражданских делах прокурора. Прокуратура – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Под прокурором в комментируемой статье понимаются работники прокуратуры, на территории соответствующего административно-территориального образования. В гражданском процессе участвует прокурор соответствующего города или района, его заместители и помощники. Помощники и заместители прокурора, участвующие в процессе, так же называются прокурорами.
Прокурор участвует в гражданском процессе только в строго ограниченном законом круге дел. В других делах прокурор не может принимать участия не по собственному желанию, не по ходатайству сторон, не по инициативе суда.
В ГПК РФ участие прокурора закреплено при рассмотрении дел:
о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (статья 260.1 ГПК РФ);
о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (статья 278 ГПК РФ);
об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами суд рассматривает с участием прокурора (статья 284 ГПК РФ);
об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) рассматривается также с участием прокурора (статья 288 ГПК РФ);
о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, с участием прокурора (статья 304 ГПК РФ).
Случаи участия прокурора в делах из семейных правоотношений установлены Семейным кодексом РФ. Это споры о лишении родительских прав, об ограничении родительских прав, об отмене усыновления, о восстановлении в родительских правах. Прокурор вправе обратиться в суд может с исковым заявлением о признании брака недействительным.
В части 3 статьи 45 ГПК РФ установлена еще одна форма участия прокурора в гражданских делах- прокурор дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью.
Новый комментарий с пояснениями (расшифровка) к статье 45 Гражданского процессуального Кодекса РФ
Статья 45 Гражданского процессуального кодекса РФ регулирует участие прокурора в гражданском деле. В соответствии с этой статьей, прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов различных субъектов, таких как граждане, неопределенный круг лиц, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Прокурор может подать заявление в защиту прав и законных интересов граждан только в случаях, когда гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Однако данное ограничение не распространяется на заявления прокурора, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в различных сферах, таких как трудовые отношения, семья, материнство, отцовство, детство, социальная защита, жилищное право, охрана здоровья, окружающей среды и образование.
Прокурор, подающий заявление, обладает всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по оплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если данное лицо или его законный представитель не заявляют об отказе от иска. В случае отказа истца от иска, суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
Кроме того, прокурор вступает в процесс и предоставляет заключение в делах о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в других случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, с целью осуществления своих полномочий. Неявка прокурора, который был извещен о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием для разбирательства дела.